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              主流媒体专栏刊载|杨振之:文旅产业“点状供地”的探索及创新

              作者:      更新:2019年05月10日

              土地是文化和旅游业发展中最重要的生产要素之一,也是文化和旅游项目开发中不可或缺的内容,然而现行城镇用地规划不“配”乡村振兴和文化旅游业发展,由于土地问题也引发了不少的利益矛盾和政策法规冲突。近期,《中国旅游报》《四川日报》等主流媒体陆续刊发来也股份创始人杨振之教授研究文章,探讨文旅融合背景下“点状供地”的探索及创新,文章得到四川省文化和旅游厅官网转载,真知灼见引发业内广泛关注。


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              四川省文化和旅游厅官网报道

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              《四川日报》2019.5.9专栏

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              《中国旅游报》2019.4.19专栏


              土地要素供给是文化和旅游项目成立的必要前提,直接决定项目开发成本和可持续性,因此,该领域的基础性创新是文旅融合发展所亟需的关键保障。日前召开的四川省文化和旅游发展大会提出,要创新要素保障机制,对必要的用地要倾斜支持,通过探索实施点状供地、先租后让、租让结合、盘活存量资源等方式保障解决。其中提到的“点状供地”,就是一项具有针对性的基础性创新。


              过去“宗地”模式的用地标准,并不适合旅游业特征,往往造成用地指标浪费,大大增加土地成本,投资商无心也无力将资金用于旅游产品打造,在相当程度上倒逼旅游项目“地产化”。


              第一,现行标准无法适应旅游用地复杂性特征。现行旅游用地有关标准“脱胎”于城市用地分类体系,仅考虑符合日常生产生活需求的城市用地功能特征,习惯层次清晰配置商业和居住用地。而旅游恰恰是社会人群的非日常活动,乡村旅游、旅游特色小镇、文化旅游综合体、主题度假村等综合性旅游项目的功能诉求叠加交织,很难明确单一用地性质。


              第二,对旅游地产项目而言,舒朗空间和人文氛围才是用户价值与业主价值的共同基点,然而目前用地标准仅规定住宅项目“容积率不小于1.0”,僵化依据这个要求只会刻意提高旅游用地容积率,不仅影响游客体验,还会因供大于需造成浪费。


              第三,旅游类项目实际建设用地需求可能是数百亩的量级,若按照现行“块状供地”逻辑,相应征地“量级”可能会上升到以千亩计,土地成本倍增,会倒逼原本应是“堆沙成塔、细水长流”的旅游项目被迫选择“快进快出、一夜罗马”的房地产模式。


              第四,农村集体土地在资产确权、资产定价、资产交易等方面存在障碍,直接限制旅游项目的融资。


              第五,套用城市标准还导致项目选址混乱、指标供给压力、地价不良导向、用地审批混乱、项目同质化等现实问题。


              可见,现行城乡土地管理法规政策无法灵活适配旅游用地诉求,在合法合规的前提下,合理有序的由“块状供地”转为“点状供地”,是统筹解决上述问题的最优途径。



              1、探索设立旅游规划建设专项用地标准


              在符合国家相关法规前提下,尽早明确旅游规划建设专项用地标准或管理办法,这是保障旅游用地分类清晰、实操有效的前提。


              建议以市场/用户为导向,将旅游用地分为自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和乡村旅游用地等四个大类,根据每个大类相关的典型旅游活动和旅游场所,针对性划分旅游用地小类。


              2、以“点状供地”解决根本“痛点”


              由“块状供地”转为“点状供地”是解决旅游用地问题的合理且关键选择。


              一方面,旅游项目开发大多依托于自然条件良好的山地、森林、水体环境,其建设本身并不过多依赖于项目内部的景观建设。由此,其内的道路、水体、绿地等类型用地都可以设定为租赁供地方式,而景区内具备游赏功能的道路甚至可以划归A2文化设施用地,采取划拨供地方式。尽管划拨用地不能计入业主资产,但这仍会给旅游项目成本和品质带来支持。


              另一方面,“点状供地”是用建筑实际占地面积来核算用地指标,即以基地面积核算真正的用地指标,再根据土地价值核算土地价格,这样用地成本会降低很多倍。浙江省开展了相关探索,希望点状供地成为未来旅游用地供给的发展方向,其妥善解决了土地资源和社会资本的节约利用问题,避免人为造成不必要的土地资源稀缺,令社会资本得到更为充分灵活的运用。实际上,如果“点状供地”运用于城市土地管理,也可对平抑房价发挥积极作用。


              “点状供地”还有很多优势:

              • 一是减轻旅游企业负担,获取土地成本降低,更多资金投入核心吸引物项目建设中,并减少因资金压力以至项目“烂尾”;

              • 二是政府管控能力加强,租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰,最大化避免土地指标的浪费,并便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控;

              • 三是保障项目用地,可以结合旅游项目建设类型的特点,因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭;

              • 四是用地审批问题,可以简化用地审批流程,可结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作,使项目审批相对便捷。


              特别是上述第四点“用地审批问题”。我们现在开发一个项目的用地审批流程可谓“艰难”,全程至少耗时半年,即便是采取现场办公等积极方式,也至少要4个月的时间。想要提升这一方面的办事效率和效果,就必须叫停过往以总体规划和可行性研究报告开路,违背程序“先斩后奏”的开发用地方式,要科学且前瞻地制订控制性详细规划,切实合理且灵活创新地安排用地方式,统筹优化报批报建制度体系,以此解决用地实操中的长期桎梏。


              3、旅游用地政策创新需以规划为先导


              首先是在法定规划中纳入旅游用地考量。在城乡总体规划的“用地规划”部分和土地利用规划中统筹旅游休闲相关各类用地的布局和指标;将旅游休闲重点项目新增建设用地纳入地方政府《土地利用年度计划》,为其优先供应土地指标;在符合规划、不改变土地用途的前提下,国有机构土地权利人利用现有房产开发旅游设施的,可保持土地权属和分类不变;规范和鼓励农村集体经济组织依法灵活使用农村建设用地。只要严守基本农田“红线”,农村建设用地是可以市场化的,包括宅基地也是可以采取流转方式的,如此将兼顾解决农民存量资产变现和旅游建设用地供给问题。


              其次是提升重大旅游规划的法定地位。以全域旅游示范区、大型旅游功能区/协作区规划等涉及广泛、意义重大的重要旅游规划统筹相关区域的规划体系,乃至给予这些重大旅游规划“准法定待遇”;鼓励重大旅游规划项目根据实际情况探索旅游休闲相关建设用地的类型归属和供应方式,逐步形成可供全国推广乃至纳入法定用地标准的系列标准模式。


              最后是调整“点状供地”相关规划政策。“点状供地”会对控制性详细规划体系提出全新要求,需以规划政策调整为先导;现行控制性详细规划是以“块状用地”为标准,界定相应的强制性指标对整体的地块进行开发建设管控;“点状供地”则需要进行控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划的结合,以便于“点状用地”政策的精准落地和执行。


              旅游用地是关乎旅游业优质可持续发展的核心问题。旅游业作为我国新时代下经济转型升级的战略性支柱产业,有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的专项扶持,“点状供地”政策便是一重要举措。此轮旅游用地标准、管理乃至规划实务的优化调整是推进我国旅游供给侧改革的必要前提,将为旅游业实效赋能,显著提高旅游业对资本、人才等要素的吸引力。



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